Энциклопедический словарь конституционного права - асимметричная федерация

Наглядным примером А. ф. была Российская Федерация после официального провозглашения Федеративным договором от 31 марта 1992 г., а также конституционной реформой 21 апреля 1992 г. ее субъектами республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Статус этих субъектов тогда существенно отличался от статуса республик, что наглядно иллюстрируют многие факты, в частности: республика самостоятельно принимала свою Конституцию, уставы же остальных субъектов подлежали регистрации в Президиуме Верховного Совета РФ; в регистрации могло быть отказано в случае несоответствия устава законам РФ; о республике федеральная Конституция говорила, что она обладает всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, о других субъектах такого сказано не было; республика имела право на свои законы, другие субъекты нет (хотя они и поставили этот вопрос при заключении Федеративного договора, но только права не получили); Федеративный договор дал субъектам возможность своего правотворчества, однако круг его вопросов для республик был шире; законы республик центр не мог ни отменить, ни приостановить, можно было лишь их оспорить в Конституционном Суде РФ; решения Советов народных депутатов остальных субъектов мог отменить Верховный Совет РФ; систему органов власти и управления республика устанавливала самостоятельно, для других субъектов система была регламентирована Конституцией РФ, и отступления от нее были невозможны; глава республики сразу же стал избираться населением; главы исполнительной власти иных субъектов до самого последнего времени назначались Президентом РФ (лишь в некоторых субъектах он разрешил выборы) и только с 1996 г. в массовом порядке состоялись выборы глав администраций (губернаторов) этих субъектов; в отношении президента республики Президент РФ не имел никаких дисциплинарных прав, в отношении же глав исполнительной власти иных субъектов он имел их в форме замечания, предупреждения о неполном служебном соответствии, освобождения от должности; вопросы внутреннего административно-территориального деления республики были вопросом только ее ведения, для остальных субъектов это совместное ведение с РФ; чрезвычайное положение  на территории республики можно было ввести лишь с ее согласия, на территории края, области по согласованию с их органами власти, на территории автономной области, автономного округа с уведомлением их органов власти и др.

Конституция 1993 г, провозгласила, что субъекты РФ являются равноправными. И подавляющее большинство перечисленных проявлений асимметричности остались историей. Однако некоторые продолжают существовать. Например, федеральная Конституция предусматривает, что лишь республики имеют свои конституции, остальные субъекты уставы. Как государства республики имеют свое гражданство, что не характерно для остальных субъектов, являющихся национально-государственными или территориально-государственными образованиями. Еще больше таких признаков асимметричности можно обнаружить в конституциях отдельных республик, которые провозглашают себя суверенными государствами, предусматривают, что земля и иные природные ресурсы  являются исключительно достоянием народа республики, закрепляют за органами государственной власти республики право приостановления федеральных актов и др. Определенная асимметричность видна и в ряде двусторонних договоров между субъектами РФ и Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий; этими документами в ведение субъектов передаются некоторые полномочия, которые согласно федеральной Конституции относятся к компетенции РФ; соответственно другие субъекты не располагают такими полномочиями. Особенно болезненным на практике является вопрос о том, что в ряде случаев при внешнем правовом равенстве субъектов фактически некоторые имеют преимущества. Например, все равны в обязанности перечислять собираемые на их территории налоги в федеральный бюджет  и получать далее свою долю отчислений из последнего. Однако одни субъекты в полном объеме выполняют свои обязанности и являются донорами федерального бюджета (т. е. дают больше, чем потребляют), другие же живут на дотации из федерального бюджета. Некоторые субъекты договариваются с центром таким образом, что значительную часть собираемых налогов не перечисляют в федеральный бюджет, а сразу же оставляют в своем распоряжении. Это вызывает недовольство остальных субъектов и желание получить такую же привилегию.

Вопрос об устранении или о сохранении асимметричности является предметом острых споров ученых, практиков. Одни считают, что асимметричность резко противоречит природе федеративного государства и должна быть полностью ликвидирована. Другие полагают, что асимметричность позволяет учитывать специфику отдельных субъектов и поэтому не вредит федерации, а является одним из конструктивных диалектических средств федеративного строительства. (С. А.)